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农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能,不宜从物权思考(3)
作者:魅力中国-国内旅游资讯-最新旅游攻略-旅游资讯网  来源:网络整理 创建时间:2017-05-18 18:10

目前,关于建设用地制度改革的争议,最终都落脚到财富再分配上。包括前几年一度流传的土地征收补偿标准提高十倍,目前正在探索的集体经营性建设用地入市,以及备受争议的小产权房处置政策等。将政府土地征收行为定性为“与民争利”,隐含对政府主导社会财富再分配制度的不认同。设想一下,取消土地城乡二元制度和土地征收,实施集体土地参与城镇建设用地市场和“农地农房”自由入市,注定为一少部分“民”带来从天而降的财富。然而,财富永远不可能从天而降,这少部分“民”所得,是其他劳动者付出的所失。在财产税很不完善的情况下,让土地变成累世财源,这是要退回到资产阶级革命之前。中国已经完成社会主义革命,没有理由让土地制度重新封建化。


上面讨论的是建设用地。关于农地,《宪法》第8条规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”农地制度主要解决生产资料配置问题。目前全世界广泛存在的农业经营者与土地所有者分离状态表明,土地所有权不是决定农业生产的关键。现代物权制度中的用益物权,很大程度上是针对土地封建所有与农业资本化经营的矛盾产生的。我国现行的以土地承包为核心的农地制度,发端于农村经营体制改革。实施土地承包的目标是,在不改变所有权的情况下将土地使用权向农业经营者配置,保护经营者的“利用”权利,以提高土地利用率。

推进我国农地制度改革,必须明确的前提是,农地制度服务于经营制度。上世纪八十年代初期,我国打破集体统一经营管理模式,实施“分田到户”。进行土地承包经营,并非回到合作化之前的小土地私有制,而是改善农业经营效率的一种手段。在最原初意义上,土地承包属于经营制度调整。经过探索,我国最终确定以家庭承包经营基础的农业双层经营体制。一方面,赋予农民土地经营控制权和剩余索取权,以激励承包户生产投资积极性;另一方面,保留集体经济组织在公共生产环节发挥统筹经营功能。以《宪法》形式确定下来的双层经营体制,建立在承包户与集体合理分割土地权能的基础上。

随着时间的推移,农地制度改革发生逻辑变异。土地承包越来越摆脱其改善农业经营效率的初始目标,演变成分割集体公有土地的财产制度。我国农地制度设置长期遵循一个理论假设是,排他性的私有产权具有更高的投入激励。受此影响,土地承包经营制度改革持续朝着强化土地承包经营权的方向推进。早期保护农民利用土地从事生产经营,后期则转换到增加农民土地财产权的目标上。所谓土地财产权,即农民通过流转处置土地获得地租收益的权利。这意味着,越来越多实际从事农业生产经营活动的真正农民,需要向那些脱离农业生产却控制土地权利的“农民”支付地租。

农业是弱质产业。为扶持农业发展,国家每年直接和间接投入的农业补贴和农业基础建设资金达数千亿。有农村实地调查经验的人都会看到,凡是国家投入资金完成基础建设的土地租金水平,会高于建设之前或未获得投入的地块;同样,目前农村土地流转合同中,凡是约定国家直补款归经营者时,流转费也必然同比例增加。这就是说,国家投入最终以地租形式被原土地承包户获得。受地租规律支配,在农业经营者与土地生产资料之间,在国家财政扶持与弱质农业产业之间,横亘着一批降低资源利用效率和降低国家投资效率的土地食利者。

“农民”在农地上的财产权表现为控制土地的绝对权利。土地财产化改革的后果是,农地从农业生产资料变成私人财产物,既损害农业经营效率,也无益于社会公平。农地制度改革要回到《宪法》起点。从土地的生产资料属性出发设置农地制度,操作上需遵循的基本原则是,农业经营者占有土地权利,离农者退出对土地使用权的控制。


不能脱离中国城镇化现实来讨论土地制度问题。无论农地制度改革还是建设用地制度改革,动力都来自正在加速推进的城镇化进程。另一方面,土地制度改革也是为了适应我国新型城镇化需求。

从改革动力方面看,建设用地制度上的矛盾,包括征地制度、“小产权房”问题、集体建设用地入市问题等,都与城镇建设占地有关。这方的改革争议在于,谁有资格为城镇建设提供土地。《宪法》规定“城市土地属于国家所有”,相关法律将其操作为,城市建设用地由国家供给。取消个体私人以及集体经济组织供地,理由是城镇建设所产生的级差地租是社会公共投资带来的,国家将城镇建设用地一级市场的公共投资转化为公共收益,并实施公共分配。国家所有即全民所有,全民属于“大公”,在公共利益分配上,“大公”的正当性高于集体“小公”和个体之“私”。

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